Resumo O artigo analisa a capacidade transformativa do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) de moldar mudanças estruturais nos municípios brasileiros. O estudo baseia-se nos conceitos de aprendizagem organizacional e institucional e em uma combinação de categorias analíticas da abordagem neoinstitucional e dos meios tradicionais de controle governamental. Utiliza-se de process tracing, de entrevistas em profundidade e de análise documental das normativas, decretos e resoluções que criam incentivos diretos e indiretos para adesão e pactuação dos municípios. Identificamos dois mecanismos causais importantes, processos de aprendizagem organizacional e institucional e cooperação interfederativa que, em conjunto, geraram mudanças significativas na capacidade burocrática municipal. Os resultados mostram a importância da capacidade de transformação da União no processo de descentralização das políticas públicas no Brasil.

Abstract The article analyzes the transformative capacity of the Ministry of Social Development and Fight against Hunger (MDS) in shaping structural change in Brazilian municipalities. The study is based on the concepts of organizational and institutional learning, on a combination of analytical categories of the institutional and neo-institutional approaches and on traditional means of government control. As for methodology, this study used process tracing, in-depth interviews, and documentary analysis of regulations, decrees, and resolutions that create direct and indirect incentives to induce agreements and cooperation of municipalities with the Ministry. We identified two important causal mechanisms: a) organizational and institutional learning processes; and b) inter-federative cooperation that, combined, generated significant changes in municipal bureaucratic capacity. The findings show the importance of the Union’s transformative capacity in the process of public policy decentralization in Brazil.

Resumen El artículo analiza la capacidad transformadora del Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre (MDS) en la conformación del cambio estructural en los municipios brasileños. El estudio se basa en los conceptos de aprendizaje organizacional e institucional y en una combinación de categorías analíticas del enfoque nuevo institucionalismo y los medios administrativos de control gubernamental. Mediante el uso de rastreo de procesos, entrevistas en profundidad y un análisis documental de reglamentos, decretos y resoluciones fueran analizados incentivos directos e indirectos para la firma y acuerdo de los municipios. Identificamos dos importantes mecanismos causales, el aprendizaje organizacional e institucional y la cooperación inter-federativa que, combinados, generaron cambios significativos en la capacidad burocrática municipal. Los resultados demuestran la importancia de la capacidad transformadora de la Unión en el proceso de descentralización de las políticas públicas en Brasil.

RESUMO Introdução O objeto de estudo do artigo são as ouvidorias das assembleias legislativas estaduais brasileira. No total 13 assembleias legislativas, além da Câmara Legislativa do Distrito Federal adotam a ouvidoria. Métodos A pesquisa consistiu no exame do desenho institucional das assembleias legislativas que adotam a ouvidoria por meio das resoluções formais, atos de criação, decretos, e etc. Também foi feita uma análise de como as ouvidorias se posicionam nos respectivos sites desses poderes legislativos, e a disponibilização de informações sobre esse mecanismo e possibilidade de interação. Por fim, foi feito um estudo de caso na Assembleia Legislativa de Minas Gerais para entender como a ouvidoria se situa nos trabalhos do legislativo, e os atores relevantes para a realização da sua função, por meio de entrevistas com servidores e com deputados que exerceram a atividade de ouvidor. Resultado A motivação para a criação da Ouvidoria visou passar uma imagem de maior credibilidade institucional perante a sociedade, e menos pela materialidade de suas ações em si. Pelo estudo de caso ficou constatado que a adoção desse mecanismo se dá por questões simbólicas, uma vez que o nome ouvidoria possui maior força perante os cidadãos. Ao se concentrar nas práticas participativas para aqueles mobilizados – aqueles com maior predisposição participativa e envolvimento com o tema a ser debatido – gerou-se a repetição dessas entidades civis em diferentes eventos institucionais. Discussão O papel da ouvidoria no legislativo ainda não é algo institucionalizado, se comparado com as ouvidorias executivas, muito voltadas para a melhoria do serviço público. A ouvidoria do legislativo possui pouca autonomia técnica e política, e sua importância para o controle social e prestação de contas ainda é limitada.

ABSTRACT Introduction The object of study of the article are the ombudsman’s offices of the Brazilian state legislatures. In total, 13 legislative assemblies, in addition to the Legislative Chamber of the Federal District. Methods The research consisted in examining the institutional design of legislative assemblies that adopt the ombudsman’s office through formal resolutions, acts of creation, decrees, and so on. An analysis was also made of how the ombudsmen are positioned in the respective sites of these legislative powers, and the availability of information about this mechanism and possibility of interaction. Finally, a case study was made in the Legislative Assembly of Minas Gerais to understand how the ombudsman is located in the work of the legislature, and the actors relevant to the performance of his function, through interviews with members of staff and deputies who exercised the activity of ombudsman. Results The motivation for the creation of the Ombudsman’s Office aimed to pass an image of greater institutional credibility before the society, and less for the materiality of its actions in itself. Through the case study it was verified that the adoption of this mechanism is due to symbolic issues, since the ombudsman’s name has greater force before the citizens. Focusing on the participatory practices for those mobilized – those with more participatory predisposition and involvement with the topic to be debated – generated the repetition of these civil entities in different institutional events. Discussion The role of the ombudsman in the legislature is not yet institutionalized, compared to the executive ombudsman’s offices, which are very focused on improving the public service. The legislative ombudsman has little technical and political autonomy, and its importance for social control and accountability is still limited.

Resumo O artigo apresenta e descreve dados relacionados à capacidade de implementação da política de assistência social e sua distribuição espacial, buscando compreender se e em que medida características da burocracia municipal poderiam influenciar os resultados. Nesse sentido, apresenta uma análise espacial da variação do perfil dessa burocracia conforme suas ocupações, tipos de vínculo e nível educacional, bem como a capacidade de implementação e gestão da política, verificada por meio da Taxa de Execução Financeira Ajustada do Fundo de Assistência Social. Foram utilizados indicadores do Censo Suas de 2010 a 2014 e dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) de 2013 e da Pesquisa sobre os Municípios do IBGE (Munic) de 2012. Verificou-se a existência de padrões regionais e estaduais distintos quanto aos vínculos empregatícios, bem como quanto à profissionalização da burocracia, o que aponta para variações importantes na capacidade burocrática. No entanto, os dados apontam que a capacidade de implementação e da gestão da política de assistência social nos municípios independe do tipo de vínculo dos profissionais e da existência de uma burocracia estável e profissionalizada, ou seja, parece estar mais diretamente relacionada às demandas por proteção social do que pela capacidade burocrática instalada.

Abstract This paper presents and describes data related to the implementation capacity of social-assistance policy and its spatial distribution. It seeks to understand whether—and to what extent— certain characteristics of municipal bureaucracy can influence results. This paper relies on the Taxa de Execução Financeira Ajustada do Fundo de Assistência Social to present a spatial analysis of variation in the profile of social assistance bureaucracy, according to its roles, types of connections, and educational levels, as well as its implementation capacity and policy management. We use Suas Census indicators from 2010 to 2014, as well as data from the Annual Report on Social Information (Rais) of 2013 and from the Research on the Municipalities of IBGE (Munic). Analysis shows the existence of distinct regional and state patterns concerning employment relationships, as well as the professionalization of bureaucracy, which reveals important variations in bureaucratic capacity. However, the data indicate that the capacity of implementation and management of social assistance policies in municipalities is not related to the type of connections that the bureaucracy's personnel have to stability and professionalization. Rather, these capacities seem to be more directly connected to demands for social assistance than to bureaucratic capacity.

Resumen El artículo presenta y describe los datos relacionados con la capacidad de ejecución de la política de asistencia social y su distribución espacial, tratando de entender si, y en qué medida, las características de la burocracia municipal podrían influir en los resultados. En este sentido, se presenta un análisis espacial de la variación del perfil de esta burocracia como sus ocupaciones, tipos de vínculos y nivel de estudios, así como la capacidad de implementación y de gestión de la política, verificado por la Tasa de Ejecución Financiera Ajustada del Fondo de Asistencia Social. Utilizamos indicadores del Censo Suas de 2010 a 2014 y los datos de la Relación Anual de Informaciones Sociales (Rais) de 2013 y la Encuesta de municipios IBGE (Munic) de 2012. Encontramos la existencia de distintos patrones regionales y estatales con respecto a las relaciones laborales, así como la profesionalización de la burocracia, lo que apunta a cambios importantes en la capacidad burocrática. Sin embargo, los datos indican que la capacidad de implementación y la gestión de la política de asistencia social en los municipios no dependen del tipo de vínculo de los profesionales y la existencia de una burocracia estable y profesionalizada, es decir, parecen estar más directamente relacionados con las demandas de protección social que por la capacidad burocrática instalada .

Résumé L'article présente et décrit les données relatives à la capacité de mettre en œuvre la politique d´assistance sociale et sa distribution spatiale, en essayant de comprendre si, et dans quelle mesure, les caractéristiques de la bureaucratie municipale pourraient influencer les résultats. En ce sens, l´article présente une analyse spatiale de la variation du profil de cette bureaucratie selon les professions, les types de liens et le niveau d'éducation, ainsi que selon la capacité de mise en oeuvre et de gestion des politiques, vérifiée grâce au Taux d'Exécution Financière Rajusté du Fonds de Protection Sociale. On a utilisé les indicateurs du Censo Suas de 2010 à 2014 et les données du Rapport Annuel d'Informations Sociales (RAIS) de 2013 et l'Enquête sur les communes de l´IBGE (Munic) de 2012. Il a été possible de vérifier l'existence de modèles régionaux distincts en ce qui concerne les relations de travail, ainsi que la professionnalisation de la bureaucratie, ce qui indique des différences importantes dans la capacité bureaucratique. Toutefois, les données indiquent que la capacité de mise en œuvre et de gestion de la politique d'assistance sociale dans les communes ne dépend pas du type de contrat de travail ni de l'existence d'une bureaucratie stable et professionnalisée, c´est-à-dire qu´elle semble être plus directement liée aux demandes de protection sociale qu´à la capacité bureaucratique installée.

This paper analyzes the construction of the social assistance policy at the federal level in Brazil over the last two decades. It focuses on the Federal Constitution of 1988 and subsequent infra-constitutional legislation, especially that enacted during the Fernando Henrique Cardoso (FHC) and Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) administrations, which showed very different conceptions of social policy. For both administrations, we analyze the consequences of the institutional changes and legal framework introduced as well as the social policy ideas that informed them. It is argued that the construction of social assistance in Brazil demanded much more than the constitutional provisions enacted in 1988. It included the entire set of subsequent constitutional legislation, a process in which the ruling party played a critical role. Categories of neo-institutionalism and the method of process tracing, plus in-depth interviews with relevant actors, were employed. Our findings point to the impact of the interaction between institutional structures, like constitutions and policy legacies, and the political projects of governing parties. Constitutional provisions, even if not bound to a policy, can prevent setbacks and anchor the action of pressure groups. They can also allow progressive administration to change the status quo.